内外朝制指内庭和外廷。外廷指的是正式的国家政府机构，由丞相领导。内廷指的是皇宫里面皇帝的私人随从组成的机构。

汉初，行政由外廷负责，到汉武帝，内廷开始起主导作用。内廷一开始是政府正式官署的下属机构；后来内廷的地位越来越高，内廷的首领是大司马，当大司马奉命领导尚书时，其在政府里的实际权力就超过了丞相。前汉的尚书由宦官担任，到了后汉中期，该机构已发展得大到可以控制六个曹。

外廷的官制主要由三公、九卿以及其所属的官署组成。而内廷大司马通过其下属的尚书施政。尚书本来是类似于现在的秘书的一个官职，属于皇帝的私人秘书，后来权利逐渐从外廷转移到内廷，皇帝的私人秘书也就成了国家政府的正式官员。